40 городов. Фискальная автономия и коммунальная революция. Гражданский Конгресс предложил свой проект административно-территориальной реформы

В рамках форума, организованного Фондом Фридриха Эберта, впервые прошла дискуссия между представителями власти, оппозиции и гражданского общества.

Марк Ткачук, используя трибуну данного форума, представил системный план Гражданского Конгресса по социально-экономической модернизации регионов Республики Молдова. Это первый и пока единственный альтернативный проект со стороны парламентской оппозиции.

Мы публикуем видео выступления Марка Ткачука и расширенную текстуальную версию.

«Это выступление можно было бы начать примерно так: «Сегодня Республика Молдова стоит перед историческим вызовом. Вопрос административно-территориальной реформы — это не вопрос изменения вывесок на примэриях или бухгалтерской оптимизации бюджетных расходов. Это вопрос физического выживания молдавских регионов – сел и городов, сохранения суверенитета и перезапуска национальной экономики».

А может, нет? Может, не стоит подниматься до такого уровня пафоса?

Может, вся эта возня с реформой —  всего лишь вопрос облегчения управленческих и политических задач для правящей партии? – Меньше районов и ничего не сказано о нашей территории за Днестром. Меньше примэрий. Меньше примаров на выборах. Лучше концентрация внимания и вероятнее победа на выборах правящей партии.

По крайней мере, ну не видится очевидной связи между объявленной властью реформой местного самоуправления и демографическим ростом, ростом рабочих мест, развитием образования и инноваций.

Это, конечно, не значит, что такой связи не существует. Но формулировать ее — реформу, на наш взгляд, следует иначе.

Давайте будем откровенны. Все, без исключения, проекты и реформы власти последнего времени сводятся к одному единственному действию – сокращению. Оно может называться оптимизацией, амальгамацией. Но сути это не меняет. Рецепт успеха один: механическое сокращение. Больниц. Школ. Районов и сельских примэрий. Ликвидировать «нерентабельные» администрации, слить малые села в крупные конгломераты. В большинстве случае против воли. —  Вот и вся реформа.

Важное внимание в проекте власти уделяется цифровизации, которая должна прийти в сельскую местность после ликвидации большинства примэрий в виде центров публичных услуг. Смена эмпатии на цифровой формат- тенденция времени, но есть 2 особенности. Услуги будет оказывать АПУ на платной основе. Законные вопросы: что мешает это делать сегодня? Кто будет оплачивать работу (присутствие) работника АПУ в каждой ликвидированной или действующей примэрии 1-го уровня?  Любой ответ является ловушкой для разработчиков проекта, представленного Госканцелярией.

Следующий важный момент. Главным источником – мотором — развития оказывается не создание долгосрочных стимулов, генераторов местных и региональных инициатив, а та или иная внешняя поддержка. Причем, не нынешняя, а какая-то будущая. Во имя нее все как бы и происходит. И сейчас, если прочитать правительственную реформу, то мы не найдем четких и ясных целей, связанных с запуском автономной саморазвивающейся системы местных сообществ. Мы видим паразитарную модель, которую выстраивают под удобство заполнения application forms.

И последнее. В истории разнообразного реформирования последних лет, как правило всегда есть какой-то там международный опыт, на который ссылаются в качестве канонического образца и примера. Традиционно и в этом случае это опыт балтийских государств.

Нужно признать: во многих случаях апелляция к модернизационному опыту стран Балтии вполне уместна и органична. Но не в этом случае. Будто сознательно игнорируется, что в балтийском регионе исторически и историко-географически наличествовал совершенно иной, хуторской тип расселения. Сама ткань расселения там формировалась веками через обособленные одиночные хутора и хуторские группы — «виеси» или «мызы», где жилые усадьбы раскиданы на огромные расстояния друг от друга среди лесных и болотных массивов. Что в тех же Эстонии или Латвии сегмент сельского населения составляет всего около 31–32%.

Молдова же устроена принципиально иначе! В нашей стране на протяжении столетий складывалось компактно-общинное, равномерное и плотное расселение сел различного размера. Молдавское село — это не цепочка разрозненных усадеб, а крупная, плотная, исторически укоренившаяся община со своей четко очерченной центральной инфраструктурой. В отличие от Прибалтики, у нас в сельской местности по-прежнему проживает более 50% населения страны.

Я бы не хотел тратить время только на критическую часть. О ней говорят, и говорят справедливо, очень многие.

Сегодняшняя встреча принципиально отличается от прочих дискуссий тем, что мы обсуждаем не только проект власти. Сегодня я представлю краткую версию проекта Гражданского Конгресса. Называется он «40 городов. Фискальная автономия и коммунальная революция».

Корни этого проекта уходят в 2010 год. С 2010 года отдельные части публично представлялись. И некоторые присутствующие хорошо помнят эти сюжеты. 

Сразу скажу, что этот проект совершенно не стыкуется с реформой, которую объявила действующая власть, но пересекается с идеями, высказанными в программных документах «Нашей партии» Рената Усатого и, частично, с недавно презентованным проектом Василия Тофана.

Итак. Суть подхода.

Тезис первый. Архитектура «40 городов» и сохранение местной демократии

Локомотивами и триггерами развития страны должны стать существующие города — сегодняшние районные центры. Город — это средоточие различных форм управления, целенаправленного развития, место потенциального роста рабочих мест и привлечения инвестиций.

Сразу контрапунктом: наши же оппоненты предлагают Молдове уникальный урбанистический феномен — деурбанизацию. В проекте власти более 20 городов-райцентров легким росчерком чиновничьего пера де-факто лишаются этого статуса и превращаются в декоративные поселения на обочине жизни. Видимо, авторам кажется, что если изъять у города административные функции, то он автоматически превратится в город-сад, в цветущий полис. Практический опыт Молдовы показывает, что большинство бывших районных центров, утративших этот статус, быстро деградировали до состояния крупных сел и не претендуют на городской уровень.

Мы же предлагаем противоположное — резкое поднятие статуса городов.

Действующие районы должны превратиться в муниципии, в которых бывший районный центр становится муниципальным центром.

В нашей версии реформа МПУ выглядит следующим образом. Есть муниципальная примэрия, но внутри муниципия действуют и сохраняют свою автономию сельские и городские примарии.  Бывшие районные центры, например, Сорока, Кагул, Окница, Единцы становятся муниципальными центрами, а все села вокруг них сохраняют свои локальные органы власти.

В этом пункте заканчивается внешнее сходство с проектами Василе Тофана и Ренато Усатого. В их муниципиях сельские примарии превращаются в претуры с назначаемыми начальниками.

Наш подход: нельзя бороться за новое, высокое качество жизни и жертвовать при этом местной демократией, самоуправлением, пусть небольшого, но сообщества. Сам факт наличия местной демократии, самоуправления уже является важнейшим признаком качества жизни.

Мы понимаем разницу между возможностями небольшого сообщества из нескольких сот граждан и большими примэриями (более 3000 жителей). Но международный опыт показывает, что оптимизация и сокращение органов местной демократии, когда в маленьких селах ликвидируют советы и объединяют их в большие коммуны, вовсе не ведут ни к высвобождению, ни к эффективному использованию высвободившихся средств, ни к большему вниманию к малым населенным пунктам. Напротив, лишаясь прямого представительства, малые села мгновенно превращаются в «пасынки» новой укрупненной общины. Все ресурсы начинают уходить в центр коммуны, а окраины просто вымирают.

Малые примарии должны обладать целым кругом важнейших полномочий, которые являются ключевым фактором жизнеспособности сообществ и поддержания качества жизни: благоустройство, управление общинными землями и пастбищами, первичные социальные и административные услуги.

Поэтому «Гражданский конгресс» выступает исключительно за добровольное слияние органов местного самоуправления первого уровня. Но при этом мы видим глубокую целесообразность в кооперировании небольших примэрий для решения общих задач через межмуниципальное сотрудничество, без потери ими юридического статуса и выборных советов. Примэриями должны управлять примары, избранные общинами, а не назначенцы из муниципия. Слияние также должно быть результатом волеизъявления жителей общины или коммуны 1-го уровня местного самоуправления в форме референдума. 

Второе. Фискальная автономия: переход от иждивенчества к устойчивому развитию

Любая административная структура мертва, если у нее не происходит системное и предсказуемое возобновление финансовых ресурсов. Действующая власть предлагает сохранить нынешнюю, глубоко порочную централизованную финансовую систему, добавив к ней обещания европейской помощи и разовые премии примариям за добровольное слияние. Премии за ликвидацию примарий.

Такая потребительски-паразитарная мотивация получения и распределения донорской поддержки никогда не станет основой региональной и местной автономии.

Молдавская примэрия выступает в образе профессионального нищего с европейским сертификатом.

Примарам предлагают соревноваться не в том, кто привлечет больше реальных производств и создаст рабочие места, а в том, кто изящнее и жалостливее составит грантовую заявку. Это превращение местного самоуправления в азартную лотерею: у кого анкета красивее, тому и достанется водопровод. Мы считаем этот подход унизительным для молдавского гражданина. Регионы не должны вымаливать то, что принадлежит им по праву.

«Гражданский конгресс» выступает за радикальную децентрализацию налогов. Система должна стать саморазвивающейся и самоуправляемой, не требующей постоянной опеки, проверок и политического модерирования со стороны центрального правительства.

Мы предлагаем закрепить жесткую двухъярусную систему распределения налогов:

На Первом уровне (сельские примэрии) должны оставаться:

1. 100% от налога на доходы физических лиц (ИПН) — это создаст прямую мотивацию для сельских властей поддерживать легальную занятость и создавать рабочие места на месте.
2. 100% налога на прибыль юридических лиц или налога с оборота при упрощенной схеме налогообложения для индивидуальных крестьянских хозяйств, малых, средних предприятий должны оставаться в распоряжении органа МПУ.

На Втором уровне (муниципальный центр) должны аналогично оставаться:

1. 100% налога на доходы физических лиц должны оставаться по месту регистрации рабочего места работника.
2. 100% налога на прибыль юридических лиц или налога с оборота при упрощенной схеме налогообложения для малых, средних и крупных предприятий, фирм и компаний должны оставаться в распоряжении органа МПУ 2-го уровней.

Оставление вышеперечисленных налогов на местах сформирует у новых муниципиев многомиллионные бюджеты развития, которые позволят им планировать долгосрочные проекты без поклонов Минфину.

Но самое яркое соображение нашей фискальной реформы — это введение принципа инверсии налога на прибыль: чем дальше от Кишинева, тем ниже налог.

Это может касаться как условий налогообложения ИТ-парков, СЭЗ, так и особых экономических зон, рассчитанных на приграничное и трансграничное сотрудничество с Украиной и Румынией. Например, ремонт украинских и местных локомотивов, вагонов, цистерн на станции Басарабяска, аккредитованный ремонт или покраска авиационных средств в Маркулештах, нефтепереработка в Джурджулешть, парк ветрогенераторов или солнечных панелей в Бричанах или ТО и ремонт автомобилей в Унгень.

Посмотрите на международный опыт. Почему развиваются некогда депрессивные регионы Польши, юга Италии или специальные зоны в Ирландии? Потому что государство включает налоговые стимулы. Сегодня инвестору незачем ехать в Бричаны или Тараклию — там те же налоги, что и в столице, но логистическое плечо огромно. Если мы законодательно установим, что налог на прибыль предприятий уменьшается пропорционально удалению от Кишинева (вплоть до нулевой ставки в приграничных северных и южных муниципиях), бизнес сам хлынет в регионы. Города-муниципии мгновенно превратятся во внутренние налоговые гавани, генерирующие рабочие места.

Третье. Коммунальная революция

При таком подходе городские муниципальные центры выступают в роли инфраструктурных хабов и операторов развития. Становятся источником управленческих решений, соответствующего бюджета, инженерных и проектных компетенций.  

Именно они, а не ситуативные и кратковременные гранты, инициируют и поддерживают те преобразования в наших селах, которым предстоит стать подлинной коммунальной революцией в сельской местности.

То есть, впервые за многие годы появляются предпосылки создать то, чего нет – коммунальное хозяйство в сельской местности. То есть — системное энергоснабжение и ресурсоснабжение (газом, тепловой энергией, водой), водоснабжение и канализацию, санитарную очистку и благоустройство территорий. 

Фискальная автономия — это топливо для нашего главного двигателя, для Коммунальной революции. Муниципальные центры (наши возрожденные 40 городов) станут центрами проектирования развития всей округи, нацеленными на резкое поднятие стандартов качества жизни.

Сегодня маленькое село из 600 жителей не способно в одиночку построить современные очистные сооружения, провести центральный водопровод, построить станцию сортировки мусора или содержать грейдер для дорог, в том числе для чистки в зимний период. В нашем случае — логика проста. Город тянет за собой село. Муниципальный центр проектирует и строит единый инфраструктурный каркас для всей своей округи:

— Современные магистральные водопроводы и системы канализации;
— Локальную энергетику и теплосети;
— Создание качественной сети межпоселковых дорог;
— Создание системы сбора и доставки мусора к месту сортировки и утилизации;
— Запуск регулярного муниципального транспорта.

При этом села — и самые маленькие, и крупные — получают тот или иной импульс развития, основанный на доступе к современным инструментам качества жизни и модернизации.  Замечу: этот импульс не отрицает ни локальную историю, ни местную культуру памяти, ни комплекс традиционных промыслов или специфических локально-ландшафтных бизнесов (будь то экологическое земледелие, пчеловодство, традиционные промыслы или этнотуризм).

Это урбанистическая и коммунальная революция одновременно. Мы вовлекаем демократические сообщества даже самых небольших общин в процесс тотальной модернизации, обеспечивая им равный доступ к центрам здравоохранения, образования, коммунальной инфраструктуры и энергетики.

Уважаемые друзья.

«Гражданский конгресс» предлагает принципиально иную, но конструктивную парадигму. Реформа МПУ должна быть не фискально-сдерживающей, а стимулирующей. Наша цель — не экономия на скрепках и зарплатах сельских бухгалтеров, а масштабное развитие. И эта концепция базируется на трех китах: «40 городов-муниципиев», «Фискальная автономия» и «Коммунальная революция».

В чем состоит фундаментальное концептуальное отличие реформы «Гражданского конгресса» от подходов наших оппонентов? Реформа ГК — это не пассивная, постоянная попытка адаптироваться к потреблению внешних грантовых ресурсов. Мы предлагаем не «освоение бюджетов», а целенаправленное провоцирование развития во всех его формах.

Некоторые наши оппоненты искренне верят, что государственное управление — это такое вечное заполнение экселевских таблиц под чутким кураторством искушенных консультантов. Их концепция напоминает карго-культ: они свято верят, что если механически закрасить на административной карте Молдовы «лишние» примэрии, то тут же снизойдет благодать в виде бесконечных траншей, а на месте закрытых сельсоветов сами собой вырастут супермаркеты. Это даже не реформа, это наивное административное шаманство.

Мы убеждены: размер населенного пункта не является решающим фактором успеха. Важно качество жизни, качество управления и глубина социальных связей. В нашей модели маленькие общины перестают быть пассивными потребителями дотаций. Мы запускаем комплекс экономических, правовых и налоговых стимулов, которые пробуждают внутреннюю энергию людей.

Но экономика — это лишь половина дела. Наша реформа напрямую опирается на активное гражданское участие, локальный и ландшафтный патриотизм местных сообществ, какими бы небольшими они ни были.

Мы превращаем локальную идентичность в мощный фактор модернизации. Когда люди гордятся историей своего края, когда они чувствуют свою личную ответственность за экологическое благополучие реки, леса, полей, лугов и пастбищ, они перестают быть временщиками.

Гражданское соучастие и патриотизм малой родины становятся реальным экономическим активом, удерживающим людей на земле сильнее любых обещаний из центра.

Исторические уроки и путь к общенациональному консенсусу

Уважаемые коллеги, давайте вспомним историю.

В 1999 году под давлением внешних кредиторов в Молдове был осуществлен поспешный переход на жудецы (уезды). Невольную аналогию вызывает новая реформа действующей власти, где снова, по сути, жудецы названы районами. Тогда не было достигнуто консенсуса — ни широкого политического, ни общенационального. Реформа была воспринята гражданами как чуждая и навязанная сверху.

К чему это привело?

К тому, что всплеска развития жудецы не получили, а вот бывшие райцентры, не ставшие центрами жудецов и сами районы стали терять экономический, культурный и человеческий потенциал. Реформа вызывала непонимание и массовые недовольства. Поэтому, новой власти, пришедшей в 2001 году, не составило никакого труда с легкостью отменить эту реформу, вернуть понятную людям районную систему и запустить свою модель МПУ, которая успешно держится уже четверть века.

На ошибках прошлого следует хотя бы иногда учиться. Если представители власти попытаются и на этот раз продавить свой проект через колено, используя экономический шантаж и скрытое принуждение, итог будет предсказуем. В период следующих парламентских выборов тезис об отмене этой непродуманной, искусственной реформы станет самым популярным лозунгом у всех без исключения оппозиционных партий. И они ее отменят на первом же заседании нового парламента. Страна снова погрузится в хаос перекраивания границ, потеряв годы и миллионы средств просто потому, что кто-то в Кишиневе решил поиграть в Лего с живыми людьми и целыми регионами.

Именно поэтому, по мнению «Гражданского конгресса», лучший, самый честный и легитимный вариант запуска реформы — это общенациональная дискуссия и общенациональный референдум.

Мы должны предложить народу, всем жителям Молдовы осознанный выбор из двух, а может трех абсолютно прозрачных проектов развития: либо проект 10 районов и 300 примарий, либо 40 муниципиев и местная демократия.

Такой вариант решения судьбы страны действительно будет и по-настоящему европейским, и солидным, и зрелым. Решение, принятое на всенародном плебисците, обретет железобетонную легитимность. Ни одна следующая власть не осмелится его отменить, а регионы получат стабильный, гарантированный вектор развития на следующие полвека.

Заключение

Коллеги! Нам предлагают проект управляемой бедности и закрытия регионов под предлогом отсутствия денег. «Гражданский конгресс» предлагает проект управляемого развития и богатства, основанный на раскрытии внутренних сил нашей земли.

Мы должны сохранить демократию в малом селе, разбудить гражданскую инициативу, дать экономическую свободу и статус городу и связать их воедино современной коммунальной инфраструктурой. Только так мы остановим депопуляцию, вернем людей домой и построим сильную, самодостаточную Молдову. Только такая Молдова и может быть по-настоящему европейской.